L'agence Europol peut-elle être considérée comme un FBI européen ?

Créée en 1999 sur la base d’une Convention signée en 1995, Europol est une agence européenne de police criminelle destinée à assister les États européens dans leur lutte contre la criminalité organisée à travers la collecte, l’analyse et l’échange de données relatives à des enquêtes policières. Elle se situe à La Haye aux Pays-Bas et est dirigée par Catherine De Bolle. Face à un contexte sécuritaire en constante dégradation depuis cette dernière décennie, l’Europe doit aujourd’hui faire face à de nouveaux défis. L’avènement du terrorisme – notamment à caractère islamiste – sur le sol européen a marqué les esprits de tous les citoyens européens. Bien que connue depuis les événements de septembre 2001, cette menace était, jusqu’aux attentats de Paris en 2015, relativement peu mentionnée dans les discours européens en matière de politique sécuritaire. En parallèle, la crise migratoire accentue depuis quelques années l’insécurité en Europe et la crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19 entraîne une mutation des activités criminelles à laquelle les services répressifs européens doivent s’adapter. 

Ces événements ont poussé Bruxelles à agir. D’une part, la sécurité de l’Europe représente aujourd’hui un sujet majeur de la politique européenne, comme peut le témoigner le sommet européen du 19 novembre 2020 abordant entre autres la lutte contre le terrorisme à l’issue de l’attentat de Vienne du 2 novembre dernier. D’autre part, si un champ d’action relative- ment restreint a été confié à Europol lors de sa création, l’agence s’est vu attribuer ces dernières années davantage de compétences à la discrétion des Ministres de ses États membres siégeant au Conseil de l’UE, et est aujourd’hui sollicitée pour diverses affaires, de la corruption au terrorisme, en passant par le trafic d’êtres humains ou encore le trafic de drogues. (1) 

Ainsi, tout au long de sa constitution et encore très récemment, des déclarations politiques ont pu laisser supposer que l’évolution d’Europol vers une sorte de « FBI européen » serait un horizon atteignable et souhaitable. Néanmoins cette vision ne résiste pas à l’analyse comparée des deux agences qui évoluent dans des contextes radicalement différents. De ce fait, dans quelles mesures pouvons-nous affirmer qu’Europol s’apparente à un FBI européen ? 

I. L’UE n’est pas une fédération et ne possède aucune compétence exclusive dans le domaine policier et pénal. 

Communément, une fédération se caractérise par « l’existence d’un État fédéral se superposant à des entités fédérées » liés par une Constitution. (2) D’une part, cette dernière est inexistante au sein de l’UE puisque la dénomination même de « Constitution » a été rejetée par la France et les Pays-Bas en 2005, par voie référendaire. 

D’autre part, dans la mesure où l’UE ne possède pas « la compétence de sa compétence » puisque seuls les États membres possèdent le pouvoir constituant à travers l’élaboration de traités (articles 4, 5 et 48 du TUE), son corps institutionnel ne peut être considéré comme une entité fédérale. L’Union n’est donc pas une fédération, elle démontre même une tendance à l’intégration par la voie traditionnelle du droit international public – donc la ratification de traités – concrétisée par la signature d’accords à ambitions « fonctionnalistes » à partir de 1951 avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Dans les domaines relevant de la Justice et des Affaires Intérieures (JAI), la coopération propre aux domaines suivants s’effectue dans un cadre intergouvernemental : la coopération policière relevant de la lutte contre le terrorisme, la pédophilie, la fraude et la corruption, le crime organisé et le trafic d’armes et de drogues ; la coopération judiciaire pénale ; la coopération douanière. (3) En effet, le pouvoir d’initiative est partagé entre la Commission et les États membres, et les mesures doivent être adoptées à l’unanimité par le Conseil (sauf en cas de coopération renforcée). 

L’Union ne possédant aucune compétence exclusive en matière de coopération policière, l’agence européenne de police criminelle Europol est également soumise au cadre de compétence défini par les États membres de l’UE. Si l’Allemagne ou l’Espagne avaient, dès le début des années 1990, pour ambition d’en faire un « véritable FBI européen », doté de compétences opérationnelles, la majorité des États de la Communauté européenne (dont la France) s’y sont opposés. (4) Ainsi, l’enjeu de la souveraineté nationale reste un frein majeur à la transformation d’Europol en une telle agence. 

II. L’UE n’est pas dotée d’une justice pénale communautaire. 

En matière d’organisation structurelle, le Federal Bureau of Investigation (FBI) est un service répressif sous tutelle du Département de la Justice des États-Unis (DoJ). Ainsi, la plupart des enquêtes du FBI sont menées en ac- cord avec les directives du procureur général des États- Unis, dirigeant du DoJ (5), ce qui permet de préserver les fondements de l’État de droit par un mécanisme de contre-pouvoir. Europol pour sa part dépend du Conseil de l’Union européenne qui n’est ni une structure étatique, ni relevant de la Justice. De ce fait, un contrôle renforcé de l’agence par les États européens et la représentation nationale (Parlements nationaux et européen) est sine qua non à l’évolution du statut d’Europol pour garantir le respect de l’État de droit. 

Par ailleurs, si l’UE a affirmé le principe de la reconnaissance mutuelle dans le domaine pénal dans un souci de coordination entre les États membres, aucun code pénal européen ni code de procédure pénale n’ont pour le moment été conçus. 

L’agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust), créée en 1999, peut, dans certains cas, ouvrir une enquête mais ne possède qu’un pouvoir de proposition en matière de poursuites. (6) 

Enfin, le Code des États-Unis répertorie dans son titre 18 tous les types de crimes fédéraux existants, poursuivis par le FBI. Il s’agit d’actes (crimes ou délits) considérés comme illégaux par les textes législatifs fédéraux (Federal Law) et condamnés comme tel par les tribunaux fédéraux. (7) En Europe, le concept de crime fédéral n’existe pas puisque l’UE n’est pas une fédération. 

III. L’organisation et le recrutement actuel des personnels d’Europol ne permettent pas à l’agence de s’apparenter à un FBI. 

Le FBI mène des enquêtes dans le cadre de sept programmes, comprenant entre autres : la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et les drogues, la criminalité violente et le grand banditisme, ainsi que la criminalité financière. En parallèle, l’agence Europol a été créée par les États européens dans l’unique but de collecter et d’analyser des données afin de faciliter le travail des enquêteurs nationaux, dans le cadre d’enquêtes transfrontalières, et ne dispose d’aucune compétence exécutive ou opérationnelle. Afin de doter Europol d’un mandat similaire à celui du FBI, l’agence devrait tout d’abord s’approprier les tâches et missions d’Eurojust et du Bureau Central du Parquet 

Européen (BCPE/EPPO). Pour l’heure, la multiplicité des agences JAI et la coopération avec Interpol entraîne une décentralisation des compétences et un risque de chevauchement des missions, notamment dans les domaines transversaux (terrorismes, interopérabilité des systèmes, pour ne citer que ces cas). Un effort de coordination et de complémentarité est essentiel pour éviter toute concurrence qui mettrait en péril les bénéfices de la coopération. De plus, le FBI et Europol ne bénéficient pas de moyens comparables. L’agence américaine est financée à hauteur de 2,2 milliards de dollars par an, alors que l’agence européenne bénéficie d’un budget bien inférieur (env. 160 millions d’euros en 2020) issu du budget communautaire (8). De plus, le FBI recrute environ 10 000 agents spéciaux ainsi que 13 700 autres personnels effectuant des opérations professionnelles, administratives, techniques, de bureau, artisanales, commerciales ou de maintenance. (9) De son côté, Europol ne dispose que de 1300 employés, contractuels (dont une majorité d’analystes), officiers de liaison, experts nationaux détachés (END) et stagiaires confondus. (10) Selon le principe de subsidiarité, Europol pourrait voir son statut évoluer si elle apporte une plus-value réellement notable dans le cadre d’enquêtes policières transfrontalières concernant certains phénomènes particuliers. 

Cette opportunité pourrait être donnée par révision du mandat de l’agence, prévue en 2022, à l’issue de laquelle être pourrait s’acquitter de nouvelles compétences. Cependant, il est à constater que les États membres sont frileux quant à l’extension de ses pouvoirs, notamment en ce qui concerne son pouvoir d’initiative en matière de gestion du Système d’Information Schengen (SIS), de réception de données personnelles et de déclenchement de mesures d’enquête. Des mesures évolutives sont toutefois possibles comme le démontre l’adoption en octobre 2017 du règlement instaurant le BCPE par 20 Ministres de la Justice de l’UE, sur le principe de la coopéra- tion renforcée. (11) Comptant aujourd’hui 22 États membres, ce parquet sera compétent dans la lutte contre la grande criminalité transfrontalière portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE – fraude, corruption ou encore blanchiment de capitaux – et bénéficiera de l’assistance d’Europol. Sa mise en place, aux côtés de la Cour de Justice de l’UE à Luxembourg, est prévue pour la fin de l’année 2020 (12). Le caractère communautaire de cette menace, et les intérêts communs qui en découlent, a permis à l’Union de se doter de compétences plus exclusives dans le cadre d’un champ d’action restreint. À l’avenir, ce principe de subsidiarité pourrait également s’appliquer par exemple à la lutte contre la criminalité environnementale qui nécessite une organisation spécifique des États membres et un soutien fort de la part d’Europol. 

En conclusion, à court et moyen terme Europol ne pourra pas devenir un FBI européen pour des raisons juridiques et de moyens. En outre, en l’absence de réel projet actuel de développement d’une Europe fédérale, seule une intégration renforcée dans des domaines présentant une réelle plus-value (innovation, domaine criminel des menaces émergentes par exemple) pourrait être envisagée selon le principe de subsidiarité. Même avec des évolutions politiques et juridiques exceptionnelles du contexte européen, seule une combinaison des compétences d’Eurojust-Europol-EPPO pourrait constituer un embryon de FBI européen (EBI), sous le contrôle de magistrats et s’appuyant sur des effectifs en grande partie renouvelés de ces agences (pour faire face au changement de paradigme). Enfin une extension si exorbitante des pouvoirs d’un consortium regroupant ces trois agences ne pourrait se concevoir que sous un contrôle plus étroit du Conseil et du Parlement européen. 

Le terme de FBI européen, particulièrement galvaudé devrait donc être écarté, car il ne traduit pas du tout une réalité actuelle et ne peut constituer en soi un réel objectif politique réaliste. 

Clémence Garnier et Lorène Slous

Références

1.CVCE, Europol, https://www.cvce.eu/education/unit-content/-/unit/02bb- 76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68ff/458df652-8c49-4626-8541-cfe- 71c1199e6. 

2.Vie publique, Quelles sont les différentes catégories d’États ?, 26/04/2018, https://www.vie-publique.fr fiches/20166-etat- unitaire-federations-confederations. 

3.Toute l’Europe, Le traité d’Amsterdam (1997), 01/10/2020, https://www.tou- teleurope.eu/actualite/le-traite-d-amsterdam- 1997.html. CVCE, Le troisième pilier de l’Union européenne: justice et affaires intérieures, https://www.cvce. eu/education/unit-content/-/unit/02bb76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68f- f/9370a173-d882-4484-974a- f4002c3bd17a.Europol, Statistics & data, https:// www.europol.europa.eu/about-europol/statistics-data. 

4.TCVCE, Europol, https://www.cvce.eu/education/unit-content/-/unit/02bb- 76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68ff/458df652-8c49-4626-8541-cfe- 71c1199e6. 

5.The U.S. Départment of Justice, A FBI Organizational Structure And Investigative Jurisdiction, https://www.justice.gov/jm/organization-and-func- tions-manual-9-fbi-organizational-structure-and-investigative-jurisdiction. 

6.TToute l’Europe, La coopération judiciaire en matière pénale, 15/02/2018, https://www.touteleurope.eu/actualite/la-cooperation-judiciaire-en-ma- tiere-penale.html. 

7.US Legal, Federal Crimes Law and Legal Definition, https://definitions.usle- gal.com/f/federal-crimes%20/. 

8.Europol, Finance & budget, https://www.europol.europa.eu/about-europol/ finance-budget.US Legal, Federal Crimes Law and
Legal Definition, https://definitions.uslegal.com/f/federal-crimes%20/. 

9.The U.S. Department of Justice, A FBI Organizational Structure And Investigative Jurisdiction, https://www.justice.gov/jm/organization-and-functions-manual- 

10.-Europol, Statistics & data, https://www.europol.europa.eu/about-europol/ statistics-data. 

11.Vie publique, Coopération judiciaire : création du Parquet européen, 18/10/2017, https://www.vie-publique.fr/en-bref/19746- lutte-antifraude-le-reglement-creant-un-parquet-europeen-est-adopte. Toute l’Europe, Qu’est-ce que le parquet européen ?, 21/08/2020,https://www.touteleurope.eu/actualite/qu-est-ce-que-le-par- quet-europeen.html. 

12. Ibid 

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Résumé
Face à un contexte sécuritaire en constante dégradation cette dernière décennie, l'Europe doit aujourd’hui faire face à de nouveaux défis. L'agence Europol peut-elle être considérée comme un FBI européen ? Retrouvez l'article de Clémence Garnier et Lorène Slous ‍
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