L'ordre international et le projet européen à l'heure du COVID-19

Introduction

Le COVID-19, la maladie causée par le nouveau coronavirus et qui s’est rapidement transformée en pandémie, pourrait devenir la goutte d’eau qui fait déborder le vase. L’ordre libéral international, et l’Union européenne en son sein, sont en difficulté depuis des années. Contestés de l’extérieur par des puissances défiantes et illibérales comme la Chine et la Russie, tout autant que de l’intérieur, Donald Trump ayant renié l’ordre que son pays avait établi et maintenu, les règles, normes et institutions qui ont régi la société internationale pendant plus de soixante-dix ans s’affaiblissent. L’UE, pour sa part, a été ébranlée par les crises successives de la zone euro et des réfugiés, tandis que son voisinage s’enfonçait dans des conflits les menaçant d’effondrement. Le COVID-19 pourrait être perçu comme le coup fatal ébranlant cet ordre international fondé sur des règles avec le projet européen en son sein. Mais il pourrait aussi permettre à ce projet européen de renaître de ses cendres. Cela dépendra surtout de la manière dont l’Europe fera face à cette crise, tant au sein de l’Union qu’à l’international. 

Le rideau commence à se baisser. Finie la phase de déni, de tergiversation et des dangereuses théories de l’immunité collective. Néanmoins, malgré le coût tant politique, que social et économique, force est de constater que l’enferme- ment temporaire semble inévitable afin de maitriser la pandémie. 

Nous nous sommes progressivement enfermés chez nous pour nous protéger nous ainsi que nos proches et notre communauté. Nos enfants ne vont pas à l’école, ils ne peuvent pas rendre visite à leurs grands-parents et ils font l’expérience des rencontres virtuelles avec leurs amis. Nous travaillons à la maison, limitant nos sorties à des fins alimentaires et sanitaires, si ce n’est pour chanter ou applaudir depuis nos balcons, en gage de solidarité. Les rues sont vides, ce qui donne à nos villes une tranquillité sinistrement belle que nous n’avions pas connue jusqu’à présent. Nos frontières sont fermées, parfois de jure et plus souvent de facto, car la mobilité à l’intérieur de l’Union, mais aussi entre l’Europe, les États-Unis et l’Asie est réduite à sa plus simple expression. 

Est-ce là la justification ultime du programme de fermeture préconisé depuis des années par les populistes nationalistes ? Cela prouve-t-il la sagesse du protectionnisme commercial, du Brexit ou des fils barbelés, des murs et des ports fermés aux migrants ? Étions-nous, les libéraux, dans le faux ? Avions- nous, « libéraux », tout simplement tort ? 

Il est clair que cette fermeture pourrait représenter un point de non-retour pour la mondialisation, l’interdépendance et l’intégration européenne. L’époque où les Européens pensaient que l’ouverture et l’interdépendance étaient automatiquement synonymes de paix et de prospérité est révolue [1]. Pendant des décennies, ce raisonnement n’a pas été remis en cause par la pensée européenne et, plus largement, par la pensée occidentale. Mais le libéralisme s’est ensuite mêlé au néolibéralisme et, finalement, à l’ultra-libéralisme [2], entraînant la montée en flèche des inégalités socio-économiques, tandis que le mécontentement social et les troubles politiques n’ont cessé de croître. L’Europe a alors changé de cap. La crise financière mondiale, couplée à la crise de la zone euro, à l’implosion – ou à l’explosion – des régions environnantes de l’UE et à la crise politique qui s’ensuivit en matière d’immigration, ébranlèrent ces convictions européennes. Cela a semé les graines d’un populisme nationaliste eurosceptique, qui a pris différentes formes à travers l’Union, mais qui a puissamment convergé vers une seule et même idée : celle de la fermeture. Un programme qui a parfois charmé les libéraux aussi, notamment en ce qui concerne la question migratoire, comme l’a montré le récent appel des dirigeants européens à la mise en place d’un «bouclier» à la frontière gréco-turque. 

Le coronavirus a dévoilé les fragilités révélées par la mondialisation, l’interdépendance et l’intégration. Avec un système socio-économique mondial structuré en forme d’étoile dans lequel les fonctions essentielles sont centralisées dans grands hubs et dont les pivots sont séparés par de petites distances, nous savons maintenant comment une crise dans l’un de ces hubs peut en- rayer toute la machine et déclencher une cascade mondiale qui menace le système dans son ensemble [3]. Aujourd’hui, nous voyons comment un virus, qui a d’abord éclaté dans le premier centre manufacturier mondial – la Chine – est devenu une pandémie qui risque de paralyser l’économie mondiale. Le virus, et les vulnérabilités qu’il étale au grand jour, pourraient devenir l’ultime test de résistance de la mondialisation [4]. 

Les fragilités exposées par le coronavirus et la justification des solutions de fermeture temporaire pourraient bien nous faire tomber dans un piège illibéral.

À l’échelle mondiale, les restrictions temporaires liées aux voyages et la perturbation des chaînes de valeur mondiales pourraient marquer la fin d’une ère de libre-échange. L’Union européenne a jusqu’à présent réussi à nager à contre-courant, en concluant des accords de libre-échange avec le Canada, le Japon, le Mercosur, le Viêtnam et Singapour ces dernières années. 

Elle l’a fait dans un contexte où le nationalisme et le protectionnisme sont en hausse, à commencer par la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, et la demande croissante d’un découplage de ces deux grandes économies. Une fois la fièvre du coronavirus retombée, l’atmosphère pourrait changer brutalement. Au-delà des leçons à tirer sur la nécessité de compartimenter les hubs et donc d’isoler les chocs dans l’économie mondiale en vue d’empêcher qu’ils ne déclenchent un effondrement systémique [5], un instinct de protectionnisme, voire d’autarcie pure et simple, pourrait prévaloir. 

Au niveau européen, les instincts nationalistes et le manque de solidarité peuvent également prendre le dessus [6]. Les décisions unilatérales polonaises, slovaques, tchèques, danoises, chypriotes, lettones et lituaniennes de fermer leurs frontières sont certainement allées dans ce sens, tout comme le blocage initial non coordonné de la fourniture de matériel médical par la France et l’Allemagne à leurs partenaires. De même, le silence européen assourdissant face à l’appel de l’Italie à fournir des masques de protection par le biais du Mécanisme de protection civile de l’UE, confirma au public italien, de plus en plus eurosceptique, qu’il avait raison depuis le début. Dans leurs discours solennels adressés à leurs citoyens, les dirigeants europhiles ont même fait preuve d’un manque de réflexe européen plutôt embarrassant. Dans le discours télévisé du 18 mars, par ailleurs remarquable, de la chancelière Angela Merkel, pas un seul mot n’a été prononcé sur l’Europe. Et enfin, alors que le silence initial de la Commission et le premier fiasco de la Banque centrale européenne en réponse à la crise sont en passe d’être rectifiés, les dommages causés dans la perception des citoyens sont bel et bien réels – et peut-être irréversible. 

Et puis il y a le risque de l’illibéralisme au sein de nos démocraties libérales. La Chine, à l’origine la bête noire du coronavirus, pourrait bien finir par être le vainqueur de cette crise mondiale. C’est en partie parce qu’elle a été la première à réussir à endiguer le virus chez elle par des mesures de confinement draconiennes, que les pays occidentaux, à commencer par l’Italie, ont ensuite suivi à contrecœur mais de manière plutôt systématique. Il est vrai que les pays européens se sont peu à peu fermés, en respectant toujours la nature de leur régime – plutôt ouvert. Il n’y a pas eu ni de contrôle physique massif ni de la manipulation de l’information publique comme nous avons pu le voir en Chine, ni la collecte extensive des données personnelles des citoyens afin limiter la contagion, données qui pourraient par ailleurs être éventuellement utilisées à d’autres fins. Cependant, nous ne savons pas encore si notre «fermeture démocratique» s’avérera être aussi efficace que celle de la Chine «autoritaire». Dans tous les cas nous avons suivi le modèle chinois, à notre manière européenne, plutôt que les modèles sud-coréen, taïwanais ou de hongkongais [7]. 

En outre, le rôle mondial de la Chine dans la crise du COVID-19 a rendu l’inadéquation de l’ancien hégémon mondial – les États-Unis – douloureusement évidente. En envoyant par avion et par bateau des masques de protection, des kits de test, des ventilateurs, des respirateurs et du personnel médical, Pékin manifeste de sa solidarité. De plus, son vaste rayonnement mondial du fait des offres de transfert de connaissances, contraste fortement avec les dernières décisions en date prises par Washington : dédain pour un virus « étranger », interdiction unilatérale pour les Européens – censés être ses plus proches alliés – d’entrer sur le territoire des Etats-Unis, durcissement inhumain des sanctions contre l’Iran infectée et tentatives pathétiques pour faire obtenir des droits américains exclusifs sur un vaccin en cours de développement en Allemagne. Comme beaucoup l’ont fait remarquer, la Chine est pour l’instant en train de gagner « la guerre de propagande » [8]. La réalité est assombrie par la fiction, avec des campagnes massives de fake news propageant le mythe selon lequel, loin de provenir de manière spontanée de la Chine, le virus aurait été conçu en Occident [9]. Tout comme la crise de Suez de 1956 a symbolisé la décadence ultime de la puissance mondiale du Royaume-Uni, le COVID-19 pourrait marquer le «moment de Suez» des États-Unis. Si cela devait être amené à se produire, les conséquences ne se limiteraient pas à la simple rivalité entre les États-Unis et la Chine et à la répartition mondiale du pouvoir. Si la Chine, avec son système politique, émerge comme une hégémonie mondiale, son pouvoir d’attraction sur les démocraties libérales pourrait s’avérer être dangereusement irrésistible. 

Cependant un avenir totalement différent est tout aussi plausible. Il est devenu aussi banal que vrai de dire que le virus ne connaît pas de frontières et qu’il peut infecter tous les humains, indépendamment de leur nationalité, de leur couleur ou de leur religion. Comme tous les grands défis de notre époque, du climat au numérique en passant par la démographie, les pandémies sont elles aussi, par définition, transnationales. Ainsi, alors que leur endiguement nécessite des fermetures temporaires, non seulement ces fermetures doivent être coordonnées pour être efficace, mais elles nous obligent à regarder une réalité en face : nous avons besoin de plus – et non de moins – de multilatéralisme au niveau mondial et d’intégration au sein de notre Union européenne. 

Au niveau mondial, le COVID-19 a révélé les limites d’une structure de gouvernance qui se contente de surveiller et de suggérer, plutôt que d’appliquer.

L’Organisation mondiale de la santé (OMS) suit l’évolution mondiale du virus sur la base des informations que les États leur fournissent sur base volontaire. Toutefois, certains États, en particulier dans les pays en développement ou fragiles, n’ont pas les moyens de fournir des informations précises. D’autres, notamment les pays autoritaires comme la Russie, ne sont pas disposés à le faire. Cette surveillance disparate est aggravée par les recommandations édulcorées de l’OMS qui sont dépourvues de tout mécanisme d’application [10]. La crise actuelle dessine les insuffisances de l’ordre actuel, mais loin d’indiquer un avenir brillant du nationalisme et de l’unilatéralisme, elle sou- ligne la nécessité d’une coordination et d’une coopération plus globale. L’ordre international n’est pas inadéquat en raison d’un excès de normes, de règles, de lois et d’institutions, mais parce que celles-ci sont trop peu nombreuses et trop faibles. Il incombe désormais aux plateformes et institutions multilatérales de faire leurs preuves, non seulement pour contenir et finalement vaincre le virus et soutenir l’économie mondiale, mais aussi pour tirer les leçons positives à long terme de cette crise, à commencer par la recherche d’un développement plus durable. 

A l’échelle mondiale, une impulsion supranationale serait souhaitable, mais semble peu probable. En ce qui concerne l’Europe, il y a peut-être lieu d’être plus optimiste. Après un départ plutôt lent, la Commission européenne a pris la tête de la coordination de la fermeture temporaire des frontières extérieures de Schengen, notamment pour empêcher la mise en place non coordonnée de frontières à l’intérieur même de l’espace Schengen. Elle a également agi pour la sauvegarde de l’intégrité du marché unique, s’efforçant de faire échouer les premières tentatives des États membres de limiter l’exportation de matériel médical au sein de l’Union. Plus important encore, l’Union a fait son entrée dans le domaine dans lequel elle a ses compétences les plus importantes, l’économie. La flexibilité de la politique fiscale est désormais une évidence, et les règles relatives aux aides d’État seront temporairement assouplies pour aider les entreprises qui sont confrontées à des crises de liquidités dans des secteurs clés tels que le transport et le tourisme. Par ailleurs trente-sept milliards d’euros seront mobilisés pour soutenir les petites et moyennes entre- prises en difficulté. 

Enfin, la Banque centrale européenne (BCE) a décidé d’intensifier ses efforts en annonçant un programme temporaire supplémentaire de 750 milliards d’euros pour l’achat d’actifs (en plus des engagements précédents, la BCE est sur le point d’apporter son soutien à plus d’un trillion d’euros en 2020), indiquant ainsi qu’elle fera toujours tout ce qui est en son pouvoir pour sauver l’euro. Tout cela s’est produit, mais ce n’est encore qu’un début. Le coronavirus se propage de manière critique et si rapidement que ce qui semblait impensable hier peut devenir réalité demain. Par exemple, les euro-obligations pourraient s’imposer comme la nécessité de demain alors que pendant des années, cela ne semblait être qu’une fiction pour fédéralistes européens et membres endettés de la zone euro. 

Au-delà de l’économie, il reste beaucoup à faire. Le COVID-19 a montré les limites d’une Union où la santé publique reste une compétence exclusivement nationale. Que ce soit en termes de prévention médicale ou d’intervention d’urgence nécessitant des équipements médicaux essentiels, ainsi que de coordination des politiques des États membres, l’Europe a un rôle majeur à jouer. En matière de sécurité et de défense, le COVID-19 a donné une nouvelle tournure à ce que signifie pour l’Union la «protection» de ses citoyens, par exemple en équipant les forces armées pour qu’elles puissent remplir et fournir des capacités de secours aux forces de sécurité des États membres en cas de besoin. 

La crise du COVID-19, qui fait suite à la crise de la zone euro et aux crises migratoires, représente une nouvelle opportunité pour le projet européen. Jusqu’à présent, l’Union s’est toujours construite sur les cendres des crises, mais elle a aussi toujours fait le strict minimum pour s’en sortir. Cette transformation à mi-parcours de la crise en une opportunité a jusqu’à présent été un leitmotiv du projet européen. Cette fois-ci, elle risque d’être terriblement insuffisante. Alors que le coronavirus confirme, exacerbe et accélère bon nombre des tendances mondiales que nous avons observées au ralenti ces dernières années, l’Europe doit relever le défi si elle veut vraiment protéger ses citoyens et les valeurs d’un système multilatéral fondé sur des règles précises. 

Nathalie Tocci


Références

[1] Ivan Krastev and Mark Leonard, “The New European Disorder”, in ECFREssays, November 2014, https://www.ecfr.eu/publications/summary/ the_new_european_disorder322. 

[2] John Gray, “The Problem of Hyper-Liberalism”, in The Times Literary Supplement, No. 6000 (30 March 2018), https://www.the-tls.co.uk/?p=110437. 

[3] Kemal Derviş and Sebastián Strauss, “What COVID-19 Means for International Cooperation”, in Project Syndicate, 6 March 2020, https://prosyn. org/kcL4MJG. 

[4] Henry Farrell and Abraham Newman, “Will the Coronavirus End Globalization as We Know It?”, in Foreign Affairs, 16 March 2020, https://www.foreignaffairs. com/articles/2020-03- 16/will-coronavirus-end-globalization-we-know-it. 

[5] Kemal Derviş and Sebastián Strauss, “What COVID-19 Means for International Cooperation”,cit. 

[6] Nicoletta Pirozzi, “COVID-19 Emergency: Europe Needs a Vaccine”, in IAI Commentaries, No. 20|08 (March 2020), https://www.iai.it/en/node/11400. 

[7] Kathrin Hille and Edward White, “Containing Coronavirus: Lessons from Asia”, in Financial Times, 16 March 2020, https://www.ft.com/content/ e015e096-6532-11ea-a6cd-df28cc3c6a68. 

[8] Matthew Karnitschnig, “China Is Winning the Coronavirus Propaganda War”, in Politico, 18 March 2020, https://www.politico.eu/article/ coronavirus-china-winning-propaganda-war. 

[9] Nona Mikhelidze, “Se la disinformazione russa in Italia corre più della pan- demia”, in AffarInternazionali, 17 March 2020, https://www.affarinternazionali. it/?p=79456. 

[10] Ferdinando Nelli Feroci, “Prime lezioni per la comunità internazionale”, in AffarInternazionali, 17 March 2020, https://www.affarinternazionali.it/?p=79449. 

[11] Nicoletta Pirozzi, “COVID-19 Emergency: Europe Needs a Vaccine”, cit. 

                           

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Résumé
Le COVID-19, la maladie causée par le nouveau coronavirus et qui s'est rapidement transformée en pandémie, pourrait devenir la goutte d'eau qui fait déborder le vase. L'ordre libéral international, et l'Union européenne en son sein, sont en difficulté depuis des années. Contestés de l'extérieur par des puissances défiantes et illibérales comme la Chine et la Russie, tout autant que de l'intérieur, Donald Trump ayant renié l'ordre que son pays avait établi et maintenu, les règles, normes et institutions qui ont régi la société internationale pendant plus de soixante-dix ans s’affaiblissent. L'UE, pour sa part, a été ébranlée par les crises successives de la zone euro et des réfugiés, tandis que son voisinage s’enfonçait dans des conflits les menaçant d’effondrement. Le COVID-19 pourrait être perçu comme le coup fatal ébranlant cet ordre international fondé sur des règles avec le projet européen en son sein. Mais il pourrait aussi permettre à ce projet européen de renaître de ses cendres. Cela dépendra surtout de la manière dont l'Europe fera face à cette crise, tant au sein de l’Union qu’à l’international.
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